Por Sánchez Mendoza
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal amerita una revisión profunda, pues de lo contrario se pondría en riesgo el Pacto Federal que da sustento al Estado mexicano, según plantean algunos investigadores en la materia.
Sobre todo ahora, cuando los gobernadores se muestran inconformes con el reparto de recursos recaudados por concepto de impuestos como al Valor Agregado (IVA), Sobre la Renta (ISR) y Especial Sobre Producción y Servicios (IEPS).
Desde hace por lo menos dos décadas, se ha insistido en el tema. Sin embargo, el Gobierno Federal le ha dado largas al asunto porque acorde a la (anacrónica) Ley de Coordinación Fiscal, le corresponde manejar el 80% del total de ingresos fiscales generados en todo el país.
A los gobiernos estatales se les adjudica el 15 por ciento; y el resto, 5, a los municipales.
Pero la repartición del 15 por ciento resulta inequitativa, puesto que se distribuye un 45.1% con base al número de habitantes, sin importar cuánto haya recaudado cada entidad; un porcentaje igual se prorratea entre los 32 estados que más recolecten; y el resto (9.66), se reparte en una proporción inversa a las participaciones por habitantes que tenga cada localidad.
Para el investigador José María Serna de la Garza (UNAM) esto es un indicador del grado de dependencia financiera de los estados y municipios.
Y precisamente, esto ya no quiere la asociación civil Gobernadores de Acción Nacional (GOAN), por lo que exige reformar la Ley de Coordinación Fiscal, para que del total de la recaudación (en todo el país), la Federación ejerza el 70 por ciento –10 puntos menos–, el 20% los estados y un 10 por ciento los municipios.
Federalismo arcaico
El sistema político mexicano ha hecho del federalismo su razón de ser. Y cada uno de sus 32 integrantes está obligado a respetar los acuerdos suscritos en 1824, cuando México se definió constitucionalmente como un país federal; amén de los acuerdos posteriores que se dieron en el mismo sentido.
Sus representantes –o sea los gobernadores–, saben bien que este sistema de gobierno es el resultado de grandes confrontaciones armadas y acalorados debates, como lo demuestran las distintas constituciones que han regido la vida de nuestro país durante los dos últimos siglos.
Durante ese tiempo las disputas se han dado en diversos escenarios: primero por la vía de las armas, al enfrentarse las corrientes federalistas y centralistas durante el siglo XIX; y posteriormente en la época del porfirismo, cuando la lucha por el poder surgió hacia el interior de ése sistema autoritario que presentaba la paradoja de un federalismo formal y una práctica centralista.
Esta anomalía, sin embargo, no acabó con la caída del dictador, sino que encontró las condiciones favorables para reproducirse a lo largo de los siglos XX y XXI, pues cada presidente de la República ha hecho cuanto le ha sido posible para tener mayores facultades en perjuicio de las entidades federativas.
Un documento elaborado por la misma Federación, refiere que ‘desde su origen el federalismo mexicano tuvo por objetivo unir sin fusionar, y diferenciar sin dividir’.
Es decir, la primera Constitución de la República (1824), estableció el régimen federal y otorgó facultades tanto a la Unión como a los estados, a fin de que cada uno procurara en su ámbito de competencia, la prosperidad de la Nación y el bienestar de sus habitantes.
Hacia 1847 se propuso delimitar la competencia tanto del poder federal como del estatal, a fin de evitar la invasión de facultades que lo mismo atentaba contra la soberanía de las entidades como amenazaba la Unión.
Finalmente prevaleció el planteamiento de que los poderes federales debían circunscribirse sólo al ejercicio de las facultades que de manera expresa les otorga la Carta Magna.
Luis Pineda y M. Alberto Mendoza G. son dos estudiosos del tema, y sobre éste han escrito:
“El federalismo mexicano está inspirado en el modelo centralista español y en la integración de los Estados Unidos de América… es un sistema de gobierno que tiene como objeto principal formar una nación única… su forma de gobierno es de tipo presidencial, porque el presidente de la República es jefe de Estado y de gobierno al mismo tiempo… la Constitución le otorga más facultades que a los otros poderes…
“A lo largo de su historia el federalismo había estado cumpliendo con sus objetivos de mantener la articulación de las entidades federativas y conducir al país hacia un modelo de desarrollo.
“Encuentra su mecanismo de expresión a través del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF), que es el arreglo entre los distintos órdenes de gobierno para la administración, cobro y recaudación de los ingresos públicos.
“Este sistema funcionó de acuerdo a la dinámica del país; fue el que permitió la época del crecimiento y el desarrollismo, ya que el gobierno federal era el más eficaz para cobrar la mayor parte de los impuestos.
“Su antecedente se encuentra en las Convenciones Nacionales Fiscales de 1927, 1933 y 1947; ahí se estableció la mejor manera de organizar los recursos económicos del país. Recordemos que México venía saliendo de la Revolución y sus secuelas, donde cada estado establecía sus impuestos; sus alcabalas y un exceso de papel moneda circulaba ‘locamente’. Era la época de las garitas estatales, donde cada entidad federativa establecía y cobraba sus propios impuestos. Existían, además, ejército y fuerzas armadas regionales.
“Es a raíz de estas convenciones y con la SNCF que se inició un proceso de armonización. En un primer momento de los municipios con su estado, y posteriormente de las entidades con la Federación. Esto obedeció a un momento en que era importante lograr la unidad como nación, e implicó un fuerte centralismo que caracterizó el siglo pasado, y que determinó que los impuestos más importantes los aplicara la federación”.
Recomendación añeja
Sobre el particular, un análisis presentado ante los gobernadores y el Presidente de la República Mexicana, confirma que ‘antes de la aparición de los primeros antecedentes claros de la coordinación fiscal, la situación existente en esta materia en México se caracterizaba por la multiplicidad de tributos federales, estatales y municipales; la complejidad del sistema tributario; la existencia de leyes fiscales a menudo contradictorias, y las exacciones desproporcionadas e inequitativas en gravámenes.
‘Para corregir esta situación –establece el documento–, se realizaron inicialmente las Convenciones Nacionales Fiscales.
‘Éstas constituyeron un esfuerzo de unión, de colaboración y de ordenamiento de la concurrencia y las potestades tributarias, orientado a pactar acuerdos entre los gobiernos de las entidades federativas y el gobierno federal, así como para compartir el rendimiento de los impuestos.
‘Así, a finales de 1953, se crea la Ley de Coordinación Fiscal que unió a algunos estados mediante un convenio que los obligaba a derogar contribuciones locales a cambio de recibir participaciones de la Federación.
‘Hasta 1972 se habían coordinado solamente 18 estados de la República; pero a partir de 1973, todos los estados fueron coordinados al reformarse la Ley Federal sobre Ingresos Mercantiles, con una tasa única general del 4% aplicable en toda la República, en lugar de la tasa federal que existía del 1.8% y la tasa del 1.2% de los estados que se coordinaran. Posteriormente, la Ley de Coordinación Fiscal de 1980 derogó la Ley de 1953 y originó lo que hoy conocemos como el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
‘En México la coordinación fiscal se ha centrado fundamentalmente en el aspecto del ingreso. Sin embargo, en la última década se iniciaron procesos de descentralización del gasto federal en educación y salud, transfiriéndose recursos a los estados con facultades limitadas, en un modelo centralista e insuficiente que no responde a las necesidades actuales.
‘Si bien es un hecho incuestionable que las haciendas públicas de las entidades federativas y de sus municipios se han fortalecido en el contexto de la Coordinación Fiscal, también es cierto que este sistema se encuentra prácticamente agotado y debe ampliarse su horizonte hacia una coordinación integral del ingreso, el gasto y la deuda entre los tres órdenes de gobierno; todo ello encaminado al urgente fortalecimiento del federalismo mexicano que debe ser, no sólo fiscal, sino también hacendario.
‘Hoy, transcurrido poco más de medio siglo de la última Convención Nacional Fiscal, es imperante la búsqueda de un nuevo federalismo que fortalezca las haciendas públicas estatales, dé renovado impulso al desarrollo regional y transforme el actual esquema centralista de la Federación’.
¿Nuevo sistema federal?
Para algunos estudiosos del tema es necesario realizar una serie de ajustes profundos que permitan al país adaptarse a una nueva realidad para así lograr un desarrollo incluyente y equitativo.
Al proyecto se le ha denominado Reforma del Estado.
Pero no es idea original del actual Presidente ni de los gobernadores.
“En los últimos 30 años –dicen Pineda y Mendoza–, académicos, investigadores, especialistas, luchadores sociales, miembros de organismos no gubernamentales, funcionarios de gobierno y viejos constitucionalistas han investigado, denunciado, cabildeado y luchado por la redefinición de un federalismo acorde a los tiempos modernos que implique la revaloración de los órdenes y estructuras de gobierno, redefina su autonomía y libertad, fomente la asociación entre todos los órdenes de gobierno y los tres Poderes de la Unión, para que México se convierta en una verdadera República con poderes definidos en el ámbito local, regional, estatal y federal, y con una personalidad que impulse el desarrollo”.
Esta lucha por un auténtico federalismo es encabezada por la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO) y la GOAN, aun cuando desde su nacimiento haya encontrado serios obstáculos por parte del Gobierno Federal.
Y esa batalla hoy parece estar perdida (más para mal que para bien), pues al Presidente Andrés Manuel López Obrador tampoco parece interesarle sentar bases reales para la redacción de una nueva Ley de Coordinación Fiscal.
